命运与共行大道 习近平倡导构建人类命运共同体

行政监察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。

学者们认为，我国宪法的社会宪治功能逐渐显现，从单纯的国家宪法属性向国家宪法与社会宪法并重的双重属性转变。有学者认为，宪法解释机关按照宪法解释程序的释宪行为是明确立宪原义与文本含义的权威做法，在此，宪法解释的有效运转是平衡宪法价值与事实、宪法原则与社会现实的重要纽带，也是控制解释权滥用的重要保障。

是以，我国宪法结构法部分的解读应注意以下几个方面：1.应从不同国家机构的功能负担出发。惟在解释和适用宪法规范时，宪法释义学要与宪法理论相结合，遵循一定的理论与原则，如人的尊严之保障、基本权利之功能体系、权力分立、法秩序的安定性原则、程序正义原则、宪法的一致性原则、法治国原则、比例原则等。来源：《检察日报》2018年1月1日第3版。具体方式包括宪法规范在民事领域的具体化、民事规范的合宪性解释、基本权利的私法效力以及民事法院裁判的合宪性控制等。宪法对国家权力的设定、结构化以及对权力运行过程的限制是基于宪法优位性的当然结论，所有国家机构的权力与职能皆是基于宪法而获得权属地位。

有学者认为，民法总则第1条明确规定根据宪法，制定本法的原因在于宪法规定是民事立法的权限基础，宪法的自由权条款是作为立法权限的消极规范而存在的，这就决定了民事立法的形成空间。为此，在中国的宪法实践中，型塑符合基本权利价值决定的国家法律秩序、控制政治行为的基本权利的界限功能和国家政治结构的分权解释之间才可能有合理的联结。未来，司法行政机关在行使上述职能的范围和方式方面，有望发生显著的变化。

但是，这种司法鉴定体制改革进行得并不彻底。与此同时，法院作为国家审判机关，目前仍然在行使着刑罚执行权和民事、行政裁判执行权，造成事实上的审判权与执行权的高度集中和职能混乱。可以说，从律师资格考试制度的建立，直到全国统一法律职业资格考试制度的推行，我国司法行政机关为法律职业从业人员的专业化和精英化作出了较大贡献。迄今为止，最高法院组建了国家法官学院，最高检察院组建了国家检察官学院，这些教育机构负责对在职法官、检察官的教育培训工作。

在宏观司法行政事务与专门性司法行政事务发生分离的情况下，司法行政机关究竟承担哪些司法行政事务呢？根据20世纪80年代以来的司法行政体制改革的经验，由公检法三机关负责管理的一些司法行政事务，由于涉及本部门的多重利益，也由于与本部门的核心职能存在着一定程度的冲突，存在着专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题，因此逐渐发生了从专门性司法行政事务向宏观性司法行政事务的转移。自此，从1954年以来形成的法院司法行政模式正式宣告结束。

1997年，最高人民法院设立国家法官学院。而根据2014年以来司法体制改革的目标，唯有确保那些具有较高素质和丰富经验的司法精英人士进入法官、检察官的员额，并保证法官、检察官独立自主地行使职权，才有可能维护司法的公平正义，并优质高效地完成司法工作。这些改革举措足以显示，凡是涉及法院、检察院人财物等司法行政管理的事项，都没有被划归司法行政机关加以管理，而是要么被交付上级法院、检察院，要么被交付省级专门部门进行统一管理。从改革的角度来看，公共法律服务体系的构建，被视为全面推进依法治国、实现国家治理现代化的必然要求。

再次，未来由司法行政机关管理下的看守所，既要保障侦查机关在看守所内进行讯问的便利，也要给予辩护律师及时会见的机会，使得辩护律师与在押的未决犯的会面交流得到无障碍的实现。通过这次改革，司法行政机关基本上不再设置司法鉴定机构，除了侦查机关内设的鉴定机构以外，其他鉴定机构基本上转变为自负盈亏、自主经营的社会鉴定机构，这类鉴定机构具有明显的经营性、社会性和服务性。本来，未决羁押职能主要是为了实现对在押未决犯的有效控制，避免其发生进一步的社会危害行为，同时也有助于对其人身安全的有效保护。二是大陆法国家的大司法行政模式。

1987年，国务院批准司法部成立司法协助局，这是我国司法行政机关对国际司法协助工作行使管理权的开始。这些法律明确规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理，并据此确定了司法部的职能范围，设置办公厅、普通法院司、专门法院司、人事司、宣传司、教育司、公正律师司、财务处、人民接待室。

为适应我国公共法律服务体系的建立和完善，司法行政机关需要在公共法律服务的管理上发生根本的转型，也就是从行政控制型管理模式向服务型管理模式进行转化。但随着最高人民法院先后设立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心，随着最高人民检察院先后设立中国高级检察官培训中心和中央检察官管理学院，最高法院和最高检察院逐步加强了对法官、检察官的自行培训工作。

我国司法行政体制改革的经验表明，对于法官、检察官、律师以及其他从事法律职业的人员，唯有建立统一的教育、培养、遴选、研修、在职培训等职业养成体系，才有可能确保从事法律职业人员的专业化和精英化。可以说，在司法保障职能的强化方面，我国司法行政机关还有较大的改革空间。考虑到司法行政机关设有司法协助部门，对于那些被判处驱逐出境的外国人或无国籍人，可以由该部门根据国际条约或者根据互惠原则，有效执行这类特殊的附加刑。首先，现行的狱侦制度应当全面取消，司法行政机关未来行使对看守所的管理权之后，应当全面废除深挖余罪机制，不得在监号内设置特情人员或者耳目，也不得协助侦查机关将深挖余罪或深挖同伙的数量，作为确定看守所行政等级的标准。这种侦查模式既容易使看守所内的狱侦活动发生失控现象，造成一些特情人员滥用调查权，发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象，甚至酿成冤假错案。根据我国实行的人大领导下的一府一委两院制，法院、检察院都属于国家司法机关，他们与同级政府都由同级人大及其常委会产生并向其报告工作，而司法行政机关作为政府的组成部分，在宪法层面上并不享有与法院、检察院相同的政治地位。

根据1982年6月国务院确定的机构编制，司法部主要设置以下部门：办公厅、政策研究室、教育司、宣传司、公证律师司、调解司、外事司、人事司，等等。这种内部审执分离既无法解决结构性的执行难问题，也无法解决由于审判权与执行权集中在法院所带来的自由裁量权滥用问题，甚至难以避免制度性的执行腐败问题。

与此同时，为保证司法公正目标的实现，改革者还提出了审判权与执行权相分离、检察机关提起公益诉讼以及推动审判中心主义的改革方案。根据司法行政职能的演变情况，我国司法行政机关大体经历了四个发展阶段，分别形成了四种制度模式：一是建国初期的大司法行政模式。

那么，司法行政机关的宏观性司法行政管理职能究竟有哪些呢？通过总结过去的改革经验，并展望未来的司法行政体制改革的前景，可以将这种宏观性司法行政管理职能分为三个方面：一是公共法律服务体系的管理职能，包括对律师、公证、法律援助、司法鉴定、社区矫正、人民调解等公共法律服务职业的宏观管理。笔者拟从全面推动司法体制改革的立场出发，对司法行政体制改革问题作出全面的考察。

而司法行政机关作为政府领导的行政部门，所行使的是行政职能，与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。（二）统一刑罚执行体系的构建 为了建立统一的刑罚执行体制，保障刑罚执行权被统一掌握在中立国家机关手中，避免执行权与侦查权的冲突，也避免执行权与审判权的矛盾，有必要将刑罚执行权全部收归司法行政机关统一行使。但是，自建国初期以来，随着我国政治体制和司法体制的不断变革，司法行政机关的职能也在发生相应的调整。在此背景下，一些地方开始探索在基层司法行政机关设置人民监督员管理办公室或者人民陪审员管理办公室，将人民陪审员、人民监督员的管理权向司法行政机关转移。

过去，人民陪审员由法院自行管理，人民监督员则由检察机关自行管理。司法行政机关对司法鉴定的管理，从原来的行政控制方式彻底转变为现在的行业指导方式。

可以考虑在监狱机构设置死刑执行部门和执行设施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文书和最高法院院长执行死刑的命令之后，监狱死刑执行官员应交付法警执行死刑，检察机关可以派员临场监督。1979年，司法部重新设立之后，其职能大体也恢复到1954年后的法院司法行政机关状态。

与此同时，公安机关所主管的一些行政管理事务，如未决羁押机构等，也产生了类似的问题。这两种模式的相同之处在于，司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分，司法部长甚至属于内阁成员。

又如，随着国家司法考试制度被改造成法律职业资格考试制度，所有申请担任法官、检察官、律师以及申请从事立法、政府法制、公证、制裁等法律职业的人士，都要通过统一的国家法律职业资格考试。但由于当时众多法官、检察官没有受到过系统的法学专业训练，对法官、检察官的教育培训需要注重基础性和专业性，法院和检察机关内部教育培训制度应运而生，并最终取代了统一的司法人员在职培训体系。由此，司法行政职能开始进入一种适度扩张的状态，从而形成了一种司法行政职能适度扩张模式。自此，司法行政机关开始了管理法院司法行政工作的历史时期。

但是，通过这一资格考试的人士充其量只是在法律专业知识的掌握上达到了从事法律职业的最低标准，还远远无法达到立即胜任法律职业的程度。1982年以来，司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。

其次，看守所不应继续承担刑罚执行职能，任何被生效判处自由刑的罪犯，都应被转往监狱执行刑罚，接受专业化的教育矫正。更何况，公安机关对劳动教养既行使审批决定权，又自行行使执行权，也造成权力的过分集中，影响劳动教养决定的公正性和准确性。

未来随着检察机关的职务犯罪侦查权逐步移交国家监察机关，检察机关内设的司法鉴定机构也有可能被随之移交监察机关。法律服务机构逐渐从司法行政机关控制下的准公务员，变成独立自主地从事法律服务的专业人员。